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La reforma del Reglamento del Parlamento catalán vulnera la Constitución y el Estatuto

La reciente aprobación de la reforma del Reglamento del Parlamento catalán -que recoge las normas que regulan la “vida” interna de las Cámaras Parlamentarias- por los partidos independentistas, de forma unilateral, pretende allanar el camino al secesionismo. El Tribunal Constitucional ya ha suspendido de forma cautelar esta nueva normativa. 

El proceso de independencia de Cataluña sigue su marcha. Uno de los hechos relevantes que se han producido en los últimos días es la aprobación de la reforma del Reglamento del Parlamento catalán. ¿Cuál es la relevancia y qué significa esta reforma dentro del proceso de independencia unilateral de Cataluña? En pocas palabras y a modo de introducción, se va a poder aprobar, en cuestión de horas, por el Parlamento catalán una serie de normas que les permite tener un marco jurídico, que será inconstitucional, para realizar, en primer lugar, el llamado “proceso refrendatario”, al aprobar una ley que regule el referéndum de independencia; y, en segundo lugar, si este proceso refrendatario no se puede realizar, poder regular los mecanismos normativos para llevar a cabo “la desconexión” del resto de España.

Antes de analizar el significado y consecuencias de esta reforma, es conveniente indicar, primero, que los Reglamentos Parlamentarios, que tienen “valor” de ley (no son técnicamente una ley, pero son iguales que la ley en cuanto a su jerarquía), podemos decir que son las normas que regulan la “vida” interna de las Cámaras Parlamentarias. Gestionan el modo en que se autoorganizan -elección de presidente, miembros de la mesa, junta de portavoces, comisiones y sus funciones…-, el estatuto de los miembros de las mismas, procesos y tipos de votación y, lo más importante, el ejercicio de las funciones parlamentarias: control del Ejecutivo, función presupuestaria y la función legislativa (que es la más conocida y tradicional), donde se regula una pluralidad de procedimientos para la elaboración de las normas que, bien afecta a la duración temporal que se tarda en aprobar una ley o bien hace referencia a la materia que se deba regular.

Asimismo, es necesario aclarar el sentido de “lecturas” en el ámbito de un procedimiento legislativo. Históricamente, está tomado del Derecho Parlamentario británico, donde se usa en el procedimiento legislativo ordinario, el de “las tres lecturas”. Indica el número de veces que es discutido o presentado ante la Cámara un proyecto o proposición de ley. La primera es la iniciativa que se presenta ante el pleno -hoy sustituido por su publicación en el Boletín de las Cámaras-; la segunda son los debates en la Comisión, donde se analizan y aprueban, en su caso, las enmiendas presentadas por la oposición y se permite el “juego” democrático de realizar transacciones o acuerdos sobre la enmiendas, entre el partido o partidos que sustentan al gobierno y la oposición, para que la ley sea fruto de un acuerdo político. Por último, la tercera lectura consiste en la aprobación por el pleno de la Cámara.

El proceso independentista vulnera el Estado de derecho

Pues bien, retomando la pregunta que hacíamos al principio, su relevancia es clara, la reforma del Reglamento del Parlamento catalán afecta, de forma directa, al procedimiento legislativo; en este caso, al tiempo en que se tarda en aprobar una norma. Es lo que se denomina de “lectura única”, en la que suprimen las dos primeras lecturas y todo se concentra en el Pleno de la Cámara. Al suprimirse esas dos lecturas en la tramitación, se impide la presentación de enmiendas por parte de la oposición, limitando su derecho a la participación política, ya que se aprueba “toda” la norma, o no se aprueba tal como es presentada por el Gobierno o un grupo o grupos parlamentarios, sin poder realizar matizaciones o acuerdos, que es lo propio en un sistema parlamentario. Permite su aprobación en cuestión de horas, ya que se puede convocar el Pleno de forma urgente y, al tener mayoría en el mismo, su aprobación es inminente.

Su significado se encuentra en la modificación de este procedimiento, el de “lectura única”, que está recogido en la nueva redacción del apartado segundo del artículo 135 del Reglamento de la Cortes catalanas, donde se permite que “una proposición de ley, a propuesta del grupo parlamentario que la presentó, se pueda tramitar mediante el procedimiento de lectura única. El acuerdo para este procedimiento lo realiza el Pleno de la Cámara, oída la Junta de portavoces”. Esta reforma en el procedimiento va a permitir que cualquier norma que sirva a los fines independentistas sea tramitada sin la intervención de la oposición y la imposibilidad de que se puedan presentar enmiendas al texto presentado. Esto permite a los grupos prosecesionistas aprobar en muy poco tiempo aquellas normas que construyan de forma ficticia e inconstitucional un marco jurídico que permita la desconexión del resto de España.

Creo que es importante indicar que en todos los Reglamentos parlamentarios que conozco -tanto el de la Cortes Generales como los de los Parlamentos autonómicos-, este tipo de procedimiento solo se utiliza “cuando la naturaleza del proyecto o proposición de ley lo aconseje y su simplicidad de formulación lo permita…”. Ello pone de manifiesto que este procedimiento se realiza cuando previamente hay un acuerdo entre todas las fuerzas políticas representadas en la Cámara o, al menos, una mayoría cualificada, y el contenido de la norma no es trascendental para la esencia de la organización territorial a la que afecte (Estado o comunidad autónoma).

Recordemos que tanto el Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña -órgano consultivo que analiza si una proposición o proyecto de ley que deba ser aprobado por el Parlamento catalán es o no contrario a la Constitución o al Estatuto de autonomía de Cataluña- declaró, en su dictamen 7/2017, de 6 de julio, que esta reforma del reglamento del Parlamento catalán vulnera el artículo 23 de la CE, que regula el derecho fundamental a la participación política de los ciudadanos por sí mismos o por medio de representantes, y que estos puedan manifestar sus opiniones en los órganos en los que participan (poder presentar enmiendas a un proyecto o proposición de ley) y el artículo 29.1 del Estatuto de autonomía catalán, que regula los derechos de participación de los ciudadanos que viven en Cataluña de forma directa o mediante representantes. Ello obliga a que esta participación, directa o de forma indirecta, se manifieste en todos los órganos autonómicos sin cercenar la libertad de los grupos minoritarios de manifestar sus opiniones.

Los secesionistas de Cataluña se arriesgan a fuertes sanciones

El Consejo de Estado, en su dictamen de la Comisión Permanente del día 27 de julio de 2017, indica que existen motivos suficientes para que el Gobierno pueda presentar un recurso de inconstitucionalidad, según el artículo 161.2 de la Constitución, por vulneración del artículo 23, del derecho a la participación política y, concretamente, ante la imposibilidad de poder presentar enmiendas, como hemos indicado, si se tramita mediante este procedimiento de “lectura única”. Esto implicaría, si es admitido a trámite, la suspensión de esta reforma por un plazo máximo de cinco meses y, por lo tanto, la imposibilidad de su aplicación. También recoge este dictamen la posibilidad de que los diputados autonómicos puedan acudir al Tribunal Constitucional, mediante el recurso de amparo, por vulneración del artículo 23 de la Constitución, el derecho a la participación política, al no respetarse las condiciones de igualdad en el ejercicio de este derecho, ya que solo lo ejercen los diputados que presentan la proposición de ley y solicitan el procedimiento de “lectura única”.

El Gobierno, en el Consejo de Ministros del viernes 28 de julio, acordó la presentación del recurso de inconstitucionalidad sobre la reforma del Reglamento del Parlamento catalán. Ahora está en manos del Tribunal Constitucional y si este ejercerá, llegado el caso, las funciones ejecutivas para hacer eficaces sus decisiones. La situación se complica.

Escrito por

Profesor de Derecho Constitucional y de Ciencia Política en la USP CEU. Secretario del Departamento de Derecho Público.

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