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Reforma del modelo territorial . Una necesidad real que debe extenderse a la Constitución

La comisión recién creada en el Congreso para estudiar la modernización del Estado autonómico celebrará a finales de noviembre una primera reunión para fijar su plan de trabajo. PP y PSOE llegan con diferencias de opinión respecto de la finalidad de este nuevo órgano parlamentario. Hay que tener en cuenta que la revisión del modelo territorial es diferente de la reforma constitucional. Teniendo en cuenta la realidad política en España, no es posible una reforma seria y a fondo.

Ha arrancado en el Congreso la comisión a la que se le encargado la elaboración de un informe sobre el modelo territorial y sus problemas. Vaya por delante que entre esos problema no está la mal llamada “cuestión nacional”. Los nacionalismos sectoriales son anteriores a la Constitución del 78, han vivido bajo al menos cuatro regímenes políticos distintos, antes del vigente (Restauración, Dictadura, República, Franquismo) y bajo al menos cuatro modelos de Estado asimismo distintos. El modelo de Estado es una cosa y los nacionalismos otra. Por más que ambas no se hallen muy distantes. Por eso plantear la cuestión de las reformas que merece el modelo de Estado en función de los nacionalismos constituye infalible receta para lograr un mal resultado, e incluso puede dar pié a algunas de las insignes tonterías que uno puede leer en el muy reciente libro del que es coautor un conocido político “común”.

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Si no me equivoco, los problemas esenciales del modelo territorial realmente existente, financiación a parte, pueden resumirse así:

  • Primero. Las Comunidades prestan al ciudadano la mayoría aplastante de los servicios que el Estado presta a sus ciudadanos (apenas quedan fuera seguridad y pensiones). Eso hace que las administraciones regionales sean intensivas en aparato administrativo, personal y gasto (a día de hoy la mayoría de los empleados públicos son regionales). Y ello sucede todavía en asuntos en principio competencia exclusiva del Estado (como Justicia). Pero esa intensidad en gasto no se corresponde con la intensidad en el ingreso. No se trata de un fenómeno peculiar: en todos los Estados complejos el gobierno general tiene mayores ingresos y menos parte en el gasto público porque los impuestos de mayor rendimiento, o no son territorializables o sólo lo son parcialmente. Y si se depende, en cifras que con frecuencia superan el 80% del ingreso, de ls subvenciones de papá Estado y  poco o muy poco de los ingresos propios, la consecuencia que se sigue es que la política racional del gobierno regional es eludir su responsabilidad fiscal y vivir de las transferencias: a mi me eligen por lo que hago, pero no por lo que cobro. El escándalo del impuesto de sucesiones y donaciones en Madrid, o en la Cataluña del procés (en este punto unos buenos sucedáneos de las Islas Caimán), encuentra aquí su sentido.

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  • Segundo. Las Comunidades tienen una amplísima capacidad de gestión que abarca la casi totalidad de los servicios públicos. En este sentido es cierto que contamos con un grado de descentralización muy elevado. En nueve casos de cada diez las políticas públicas son administradas por los gobiernos regionales. Pero si de la gestión de las políticas públicas pasamos a su diseño y adopción las cosas son exactamente al revés: la definición de casi todas las políticas públicas y su adopción es regularmente estatal, y no autonómica. El grado de descentralización política es así bajo. Las políticas son centrales y su administración regional, el resultado al que el sistema tiende es a configurar a las Comunidades como una suerte de Diputaciones Provinciales agrandadas.  Eso puede gustar en “Madrit” (un locus politicus con sede física en el interior de la M-30), pero no resulta aceptable ni en Toledo, ni en Sevilla, ni en Barcelona, ni en Valladolid… y así sucesivamente. El resultado: tensiones, disgustos, retrasos y conflictividad. Las cosas suceden así cuando el gobierno general y el regional son de distinto signo político, pero también puede suceder, y sucede, que el conflicto se suscite entre la rama nacional y la regional de la misma formación política y sus respectivos gobiernos, toda vez que no está escrito que los intereses de ambas tengan que coincidir forzosamente.

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  • Tercero. La patología anterior trae causa fundamental de un vicio de diseño: todo Estado complejo exige de instituciones comunes, pero en nuestro caso no las hay. Como la Constitución no determinó inmediatamente y por si misma la estructura del Estado, no podía diseñar las instituciones comunes propias de esa estructura. Lo que se hizo, a modo de expediente temporal, fue conservar como tales las preexistente instituciones centrales. En consecuencia no hay conexión regular y estable entre el nivel general y el nivel regional de gobierno, de tal modo que se puede legislar sin contar con quien le corresponde administrar, y se hace, eso si, con las consecuencias de rigor. Las calamidades y padecimientos de la ley de dependencia son un buen ejemplo. Y todo por no hacer caso de los canonistas: “lo que a todos afecta entre todos debe ser decidido”. Necesitamos instituciones comunes de gobierno, y no las tenemos en grado suficiente.

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  • Cuarto. El sistema de reparto competencial lo es pese y no por la Constitución. Lo es por el efecto demostración del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979, que ha operado como modelo de referencia, y ha permitido que, con las excepciones de rigor, haya posibilitado un conjunto manejable. Pero tiene defectos inherentes: no define adecuadamente, o no define en absoluto , los conceptos constitucionales que se emplean (lo que se trató de remediar en el segundo Estatuto catalán en el lugar no pertinente, pero con toda la razón del mundo), sus reglas carecen las más de la veces de la necesaria claridad, y el conjunto no responde a una visión coherente y armónica del reparto de tareas entre instituciones comunes de gobierno y gobiernos regionales. La falta de claridad conduce a la conflictividad. Además la experiencia ha probado que hay cosas que no se debieron descentralizar (protección civil, por ejemplo, de ahí la UME) y otras que si debieron serlo (una parte de la seguridad pública o la justicia de proximidad que no tenemos, pongamos por caso).

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  • Quinto. El sistema constitucional presupone dos clases de actores: gobierno central/gobierno territoriales. El primero expresa los intereses del soberano constitucional en su momento unitario (el pueblo español); el segundo expresa los intereses del soberano constitucional en su momento pluralista (las nacionalidades y regiones). Entre ambos un árbitro que resuelve los diferendos: el Tribunal Constitucional, pero en el diseño actual el árbitro es designado en su totalidad por una de las partes (instituciones centrales de gobierno) y no hay designados por la otra. Aunque la práctica haya procurado mecanismos al menos parcialmente paliativos, vía política de personal, el diseño es en si mismo inadecuado. Y esta deviniendo políticamente disfuncional, como es evidente.

La revisión del modelo territorial es cosa distinta de la reforma constitucional, pero como la realidad es la que es, no es posible una reforma seria y a fondo de ese modelo territorial que no incluya la necesidad de reformas constitucionales de no escaso calado. La reforma del modelo territorial no agota, ni mucho menos, las necesidades de revisión constitucional, que van más allá. Pero, desde luego, las comprende. Hacerse el ciego al respecto no me parece una idea digna de mucha consideración.

Imagen de portada: Vista de los integrantes la Comisión para la Evaluación y la Modernización del Estado Autonómico que se ha constituido en el Congreso y que será presidida por el diputado socialista, José Enrique Serrano | Agencia EFE
Escrito por

Jurista y analista político. Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad CEU Cardenal Herrera. Fue senador por el CDS.

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